不必再造一个土地食利阶层

不必再造一个土地食利阶层

中央一号文件的再思考之二　　[ 如果让宅基地这样的农村建设用地自由入市，其结果恐怕不是缩小了城乡差距，而是在沿海发达地区和大中城市郊区造出一个巨大的食利阶层，而在广大的中西部地区以及东部地区城市经济辐射圈外的农民却几乎一无所得 ]

在关于集体经营性建设用地入市的政策上面，2014年中央一号文件对十八届三中全会有关决定做出了重大调整，这是一个非常值得关注但目前似乎还未引起关注的方面。　　对照来看，关于农村经营性建设用地入市，2014年一号文件与十八届三中全会决议有三点差异：一是提出了具体部署；二是提出了工作要求，特别强调了“各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作”；三是调整了方向，即，十八届三中全会要求“建立城乡统一的建设用地市场”，而一号文件提出“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”，前者是攻势，后者是守势，前者重在形成新的制度安排，后者重在解决历史遗留问题。　　在《土地管理法》出台前，土地管理制度未被严格执行时，全国各地尤其是沿海发达地区普遍存在将集体农地非农使用形成农村集体经营性建设用地。这些集体经营性建设用地已经做了经营性用途，又是集体性质，现在这些集体经营性建设用地与城市经营性建设用地犬牙交错，尤其重要的是，因为之前所办乡镇企业倒闭等原因，在不允许集体经营性建设用地入市的情况下，这些集体经营性建设用地就会闲置下去，这样就太浪费土地资源了。　　对于这样的历史遗留问题该怎么办？十七届三中全会决议的办法是特事特办，对于这些“依法取得的农村集体经营性建设用地”，“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”，这里的必须，是要防止不公开的非规范的土地使用权交易，从而防止可能出现的集体资产流失以及对建设用地市场秩序的扰乱。　　换句话说，十七届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，仅仅是为了解决历史遗留问题，是有很多限制性条件的，其中尤其强调“依法取得”和“符合规划”。到了十八届三中全会决议，同样是“建立城乡统一的建设用地市场”，着力方向大为不同，变成了“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，由之前的责任和义务变成了之后的权利。强调的重点由解决历史遗留问题，变成了如何让农村集体经营性建设用地获得与城市经营性建设用地同等权利。　　这在一定程度上会造成关于农村建设用地的认识混淆，容易出现地方政府、企业、村社集体和农民将农地转化为建设用地、将一般建设用地转化为经营性建设用地，再通过所谓“城乡统一的建设用地市场”以获取城市经营性建设用地的好处。因为城市经营性建设用地价格高昂，带来各界对农村土地尤其是农村建设用地的巨大利益想象。　　而2014年一号文件对此加以扭转，具体就是：明确要求“各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作”，更重要的是，十八届三中全会要求“建立城乡统一的建设用地市场”的表述没有出现，而代之以“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”，其中“引导和规范”显然是限制性的。　　其中原因，笔者认为与十八届三中全会后全国出现的对农村经营性建设用地乃至农村土地制度不切实际的想象有关。　　本来，十七届三中全会仅是对历史形成的农村经营性建设用地这一法律规定不及的遗留问题进行处理，这里涉及到的土地数量只有大约1千万~3千万亩。而十八届三中全会是“允许农村集体建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价”，学界和媒体普遍认为，农民宅基地也可通过置换形成集体经营性建设用地，从而使可能入市的农村建设用地数量高达亿亩之巨。　　而之所以媒体乃至学界、政策部门对农村建设用地入市有着高度期待，是因为这些年来，高度复杂化了的土地制度创新使人们误解了土地本身的性质和土地制度。显然，没有凭空而来的农村建设用地价值，不同区位的土地具有完全不同的价值。　　在沿海发达地区和大中城市郊区，因为处在城市发达的区域经济辐射范围之内，农村宅基地就可以具有超出自住的使用价值，比如出租，甚至建小产权房。而在国家采取偏紧的城市建设用地供给政策下，农村建设用地用于建房出租就可获得城市建设用地稀缺所累加的价值。或者说，处在城市发达的区域经济辐射之内的农村宅基地，若可以进入市场，就可获得因优越区位的价值A及国家控制城市建设用地指标导致建设用地稀缺所形成价值B这两个价值之和。这样一来，若农村宅基地可以自由入市，与国有土地同等入市、同权同价，则在城市经济辐射范围之内的农村宅基地都可变成巨额财产，这些地区的农民也就可以一夜暴富。　　而在农村人口不断流出、农村宅基地多了而不是少了的广大中西部地区，宅基地几乎是没有价值的，除非复垦种粮。宅基地比耕地贵，这会让农民吃惊。即使在增减挂钩政策下面，中西部宅基地退出而有了价值，这个价值也是政策的价值而非实际价值。　　因此，如果让宅基地这样的农村建设用地自由入市，其结果恐怕不是缩小了城乡差距，而是在沿海发达地区和大中城市郊区造出一个巨大的食利阶层，而在广大的中西部地区以及东部地区城市经济辐射圈外的农民却几乎一无所得。　　如果让农村宅基地作为建设用地入市，沿海发达地区和大中城市郊区的农民可以暴富，看上去也没有什么不好，毕竟有不少农民富了。这里的问题在于，他们之所以可以暴富，并非真有什么魔力凭空增加了一大笔财富，而不过是将本来按现行土地制度应由地方政府通过土地财政形式获取的土地非农使用增值收益，转移给了这些特定区位的农民。而众所周知，地方政府土地财政主要用于建设城市基础设施，若没有了土地财政，作为发展中国家的中国，不知用什么来建设城市。　　中国土地实行公有制，早已消灭了土地食利阶层，现行土地制度安排使土地增值收益主要掌握在国家(包括地方政府)手中，从而可以用于公共事业，这本是中国土地制度的巨大红利，现在是否有必要通过改变土地制度再造一个土地食利阶层出来呢？

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